Además del sistema electoral, la ley electoral regula todo el desarrollo de los procedimientos electorales, desde la forma de presentación de candidaturas, pasando por la manera en que se realiza la votación, y conteniendo además normas sobre infracciones administrativas y penales relacionadas con el proceso.
Esa es la base, que nos da para escribir largo y tendido sobre el tema. No obstante, cuando se habla del sistema electoral, la mayoría piensa en concreto en el sistema vigente de elección de diputados al Congreso. Y aquí radica la primera explicación:
El sistema vigente de elección de diputados al Congreso no sólo está regulado en la ley electoral, sino que viene en parte predeterminado por la Constitución:
1. El Congreso se compone de un mínimo de 300 y de un máximo de 400 Diputados, elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, en los términos que establezca la Ley.
2. La circunscripción electoral es la provincia. Las poblaciones de Ceuta y Melilla estarán representadas cada una de ellas por un Diputado. La Ley distribuirá el número total de Diputados, asignando una representación mínima inicial a cada circunscripción y distribuyendo los demás en proporción a la población.
3. La elección se verificará en cada circunscripción atendiendo a criterios de representación proporcional.
4. El Congreso es elegido por cuatro años. El mandato de los Diputados termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara.
5. Son electores y elegibles todos los españoles que estén en pleno uso de sus derechos políticos.
La Ley reconocerá y el Estado facilitará el ejercicio del derecho de sufragio a los españoles que se encuentren fuera del territorio de España.
6. Las elecciones tendrán lugar entre los treinta días y sesenta días desde la terminación del mandato. El Congreso electo deberá ser convocado dentro de los veinticinco días siguientes a la celebración de las elecciones.
Esto merece una primera consideración, Recuerdo muy bien de mis estudios de Derecho la explicación de que esto es, en realidad, una anomalía en el Derecho comparado. Los sistemas electorales no se suelen establecer en las constituciones, sino que se dejan a la elaboración de leyes electorales. Recuerdo de la explicación de mi profesor "virtual" en la UNED (Óscar Alzaga, conocido constitucionalista y ex-político en la época de la transición) que esto en realidad se hizo con el fin de impedir reformas sustanciales del sistema, al necesitar una reforma de la Constitución, que ya sabemos después de más de 33 años que resulta prácticamente imposible de reformar.
Parece ser que este artículo de la CE dio lugar a debates dentro de la ponencia constitucional, pues mientras que desde UCD y el PSOE se apoyaba dicha redacción, fue Fraga (líder de la formación minoritaria que era entonces AP) quien más criticó que se constitucionalizara el sistema electoral, pues él era partidario de que se dejara el sistema a la ley electoral como en la mayoría de constituciones (Fraga era entonces partidario de un sistema electoral mayoritario como el británico, recordemos que había sido hacía poco embajador en Londres).
En fin, fijémonos sobre todo en los puntos 1, 2 y 3 del artículo 68 de la CE y en sus consecuencias.
El punto 1 fija el tamaño del Congreso (esto sí está en otras constituciones). Este tamaño es relativamente reducido (hasta 400 miembros) si se le compara con otros países. En esta época creo que a muchos nos parece bien que exista esta limitación (¡más políticos no, por favor!), aunque es cierto que dicha limitación hace que la representación de las minorías sea más minoritaria que en un parlamento de mayor tamaño. En todo caso, si existe consenso sobre un tamaño reducido del Congreso, ese apartado no crea grandes dificultades.
Más interesantes son el punto 2 y el 3 del artículo. El punto 3 cierra un sistema electoral proporcional. Esto excluye directamente muchas posibilidades de reforma. Así, es imposible establecer en España un sistema mayoritario (como en el Reino Unido, Francia o Estados Unidos), o ni siquiera un sistema mixto proporcional-mayoritario como existen en muchos países de nuestro entorno (Alemania, por ejemplo), en el que parte de los diputados se eligen por listas cerradas de partido (parte proporcional del sistema) y parte de los diputados se eligen por listas abiertas en un sistema de elección mayoritario.
Es decir, que si en el debate sobre la reforma de la ley electoral se planteara como solución un sistema mixto, puesto que se demuestra que garantiza la pluralidad y la representación de la voluntad popular, dicha reforma no podría hacerse sin reformar este punto de la Constitución.
Pero aquí no acaban las limitaciones. El punto 2 establece limitaciones más serias. Dice que la provincia es la circunscripción electoral, impidiendo que en una reforma se pueda pensar en otro tipo de circunscripción (más pequeña o más grande). Por comparar, en otros sistemas electorales las circunscripciones se revisan para cada proceso electoral, atendiendo a las variaciones urbanas, demográficas, etcétera. Pero es que además dicho punto se contradice con el apartado 3, pues fija que hay dos circunscripciones, Ceuta y Melilla, que en realidad no tienen un sistema proporcional, sino mayoritario. Además, se establece el mínimo de representación por provincia, que la LO 5/1985 fija en 2 diputados.
Teniendo en cuenta el desigual reparto de la población por provincias y la escasa población de muchas de ellas, ocurre que, a pesar de que el sistema se proclama proporcional, dicha proporcionalidad resulta discutible en muchos casos. En las elecciones de 2008, 25 provincias de 50 eligieron a 5 o menos diputados y únicamente 7 eligieron a 10 o más diputados. Con distritos tan pequeños la proporcionalidad es en realidad muy discutible, pues las minorías tendrían que obtener gran cantidad de votos en la inmensa mayoría de distritos pequeños para poder optar a un diputado. Son los "votos perdidos" que tanto denuncian IU y UPyD.
En fin, estas limitaciones constitucionales hacen que las reformas que pueden hacerse sin reformar la Constitución sean, en realidad, muy limitadas. Se limitan a las propuestas que hicieron IU y UPyD en 2010 y que fueron rechazadas por los partidos mayoritarios y nacionalistas. Dichas propuestas se limitaban a ampliar el tamaño del Congreso a 400 miembros (esto ayudaría a aumentar el número de escaños por circunscripción) y a reducir el mínimo por provincia a un solo diputado (Soria, que elige 2 diputados, probablemente se limitaría a elegir 1 único diputado, por lo que el sistema en Soria no sería proporcional, sino mayoritario, contradiciendo la Constitución, mientras que Barcelona y Madrid, con toda probabilidad, aumentarían en el número de diputados a elegir). Una última cosa que se puede hacer es cambiar el sistema d'Hont por otra fórmula electoral, pero siempre con las limitaciones de contar con circunscripciones muy pequeñas. Aparte de esto, poco más se puede hacer con la regulación actualmente vigente.
Por tanto, la primera conclusión es que, antes de reformar a fondo el sistema electoral, hay que sacarlo de la Constitución y, por tanto, hay que reformar la Constitución. Esta es una primera premisa necesaria para el debate que se ha ido planteando en los últimos días.
(Continuará)
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